Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter. Änderung von Artikel 140 der Bundesverfassung

08. September 2020
Kategorie: Politische Arbeit, Wichtige Voten im Rat

für die Kommission:

Unser Rat hat vor rund vier Jahren mit klaren 36 zu 9 Stimmen per Motion den Bundesrat beauftragt, das vorliegende Geschäft auszuarbeiten, nämlich ein abgerundeteres obligatorisches Staatsvertragsreferendum. So viel verrate ich Ihnen schon vorweg: Die Umsetzung der Motion, die wir so klar angenommen hatten, ist bestens gelungen. Die Vorlage ergänzt und präzisiert das bestehende obligatorische Staatsvertragsreferendum, schafft damit Transparenz und Rechtssicherheit und stärkt gleichzeitig die Volksrechte und die Legitimität internationaler Verträge.
Kurz zur Einordnung: Wir haben seit 1977 ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum in der Verfassung. Es gilt seither, erfasst aber nicht alle bedeutsamen Staatsverträge, sondern nur den Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften und Organisationen der kollektiven Sicherheit, und es gab nur einen einzigen Anwendungsfall, nämlich die erste UNO-Beitrittsvorlage 1986.
Sie haben es bemerkt: Die Regelung ist klar unvollständig. Für das Landesrecht kennen wir ein viel umfassenderes obligatorisches Referendum, da fallen nämlich alle Verfassungsvorlagen darunter. Sobald nun aber eine Vorlage, die zwar inhaltlich verfassungswürdig wäre, als Staatsvertrag daherkommt, gibt es dieses Volksrecht nicht mehr, obwohl es uns genau gleich bindet. Diese Vorlage will eben diese Lücke schliessen und den sogenannten Parallelismus zwischen Landes- und Völkerrecht vollenden.
Das zweite Ziel der Vorlage ist, eine klare Grundlage für dieses Volksrecht zu schaffen, damit der Souverän, Volk und Stände, nicht mehr auf Plebiszite angewiesen sind. Der heutige Zustand, dieses lückenhafte Volksrecht, ist so unbefriedigend, dass man ihn in der Praxis schon dreimal mit Plebisziten übertüncht hat. Man hat ohne jegliche Rechtsgrundlage ein solches Referendum dreimal ad hoc einfach erfunden, wenn einem danach war. Man nannte das dann Referendum sui generis oder ausserordentliches Referendum. Man hat das ein erstes Mal 1920 beim Völkerbund gemacht, im Jahr 1972 beim Freihandelsabkommen mit der EWG und 1992 nochmals beim EWR. Seit der geltenden Norm, die wir seit 1977 in der Verfassung haben, gab es nur den einen Fall mit dem EWR, und seit wir die neue Bundesverfassung haben gar keinen. Solche ausserordentlichen Referenden sind demokratiepolitisch höchst problematisch, denn es sind eben Plebiszite. Diese Abstimmungen finden nicht statt, weil "die da unten" ein Anrecht darauf hätten, sondern weil "die da oben" es gnädigerweise so anordnen.
Mit dieser klaren Grundlage kann man auf Plebiszite verzichten, Volk und Stände erhalten ein klares Recht auf eine solche Abstimmung. Das ist das zweite Ziel, diese klare Verankerung.
Das dritte Ziel ist Transparenz und Rechtssicherheit. Neu steht dann in der Verfassung der Grundsatz, dass es dieses Referendum gibt, und auch, in welchen Fällen es greift. Das hatte eine durchaus anspruchsvolle Übung für den Bundesrat zur Folge, als unser Rat die Motion 15.3557 mit 36 zu 9 Stimmen annahm. Dennoch war die Sorge im Raum da, ob der Bundesrat griffige Kriterien finden würde. Er hat sie gefunden - hierfür mein Kompliment!
Sie sehen die Kriterien in diesem neuen Verfassungsabsatz in drei Ziffern. Diesem neuen obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstehen einerseits alle völkerrechtlichen Verträge, die zwingend eine Verfassungsänderung mit sich bringen, das ist heute noch nicht so, und andererseits alle Verträge, die materiell Verfassungsrang haben. Wann hat etwas materiell Verfassungsrang? Eigentlich in drei Fällen: erstens wenn die Grundrechte, Bürgerrechte und politischen Rechte betroffen sind; zweitens wenn es um die Verbandszuständigkeit von Bund und Kantonen, um den Föderalismus geht; drittens, wenn die Grundzüge der Organisation der Bundesbehörden betroffen sind. Die Aufzählung ist zwar nicht abschliessend, aber auch sonst müsste ein anderer Vertrag materiell immer diesen Verfassungsrang haben. Blosse politische Opportunität, quasi Plebiszitwillkür, würde nicht genügen.
Das vierte und letzte Ziel der Vorlage ist es, gleichzeitig die Volksrechte und ebenso die demokratische Legitimität der völkerrechtlichen Verträge zu stärken, gerade weil dieses Recht ausgebaut wird, denn wenn sie im gleichen Referendum angenommen sind, haben sie auch die gleiche Legitimität.
Ganz am Schluss noch ein Wort der Beruhigung zu dem, was die Vorlage nicht anstrebt und auch nicht bewirken wird, nämlich eine massive Erhöhung solcher Volksabstimmungen. Diese sind und bleiben selten. Es gab, wie erwähnt, in den letzten hundert Jahren nur einen Fall eines regulären Staatsvertragsreferendums obligatorischer Art und drei Fälle eines Plebiszits. Die Zahlen würden in Zukunft wohl etwa gleich bleiben.
Nun noch ganz kurz ein Wort zum prozeduralen Vorgehen: Der Bundesrat hatte schon 2010 eine solche Vorlage in den Rat gebracht. Aus taktischen Gründen und wegen einer noch hängigen Initiative war sie damals noch nicht so ausgeklügelt formuliert. Damals wollte man eine solche Vorlage nicht. 2013 und 2015 hat der Bundesrat das in anderen Vorstössen schon wieder begrüsst. 2015 und 2016 haben die beiden Räte dann dies per Motion klar gefordert. Auch in der Vernehmlassung stiess das Anliegen übrigens auf viel Gegenliebe: 33 von 39 Teilnehmenden stimmten ganz oder mit Anregungen zu, darunter der grösste Teil der Kantone.
Ihre Kommission hat die Vorlage im Juni beraten, ist mit 8 zu 3 Stimmen bei 1 Enthaltung darauf eingetreten und hat sie in der Gesamtabstimmung mit 9 zu 3 Stimmen klar angenommen. Die Minderheit auf Nichteintreten wird Kollege Jositsch begründen. In der Detailberatung haben wir dann zwei Anträge diskutiert; einen davon haben wir aufgenommen, der andere ist die heutige Minderheit Chiesa. Ausserdem haben Sie noch einen Einzelantrag Rechsteiner vor sich.
Zusammenfassend bitte ich Sie, mit dem Bundesrat und der Mehrheit Ihrer Kommission auf die Vorlage einzutreten. Sie stärken damit einerseits die Volksrechte und gleichzeitig die Legitimation unserer Verträge, andererseits schaffen sie Transparenz und Rechtssicherheit und vervollständigen unser System des Staatsvertragsreferendums.

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