Parlamentarische Initiative SPK-SR. Kündigung und Änderung von Staatsverträgen. Verteilung der Zuständigkeiten

11. September 2018
Kategorie: Politische Arbeit, Wichtige Voten im Rat

für die Kommission:

Bisweilen debattieren wir in diesem Rat, wer denn zum Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen zuständig sei, also namentlich über das Staatsvertragsreferendum. Manchmal debattieren wir darüber, was denn mit laufenden Verträgen geschehen solle, ob die einzuhalten seien oder nicht, zum Beispiel bald wieder an der Urne. Heute debattieren wir den dritten Aspekt solcher Verträge, nämlich die staatspolitisch brisante Frage, wer denn eigentlich für die Kündigung solcher Verträge zuständig sei.
Diese Frage tauchte im Januar 2016 mehr oder weniger zufällig bei uns in der Kommission auf. Wir informierten uns über die Position des Bundesrates hierzu. Der Bundesrat beschied uns, nach seiner Einschätzung sei er umfassend für die Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen zuständig. Das hat er auch schon früher in Stellungnahmen zu Vorstössen so gesagt - anders war es im frühen Bundesstaat.
In Ihrer Kommission löste dies etwas Verwunderung aus. Es schien und scheint uns nicht logisch zu sein, dass der Bundesrat alleine befugt sein soll, Verträge zu kündigen, wenn doch zum Abschluss je nach Bedeutung meistens Parlament und/oder Volk und Stände zustimmen und mitbestimmen können. Unser Ziel war und ist es, hier einen Parallelismus festzulegen.
So lancierten wir im August 2016 eine Kommissionsinitiative, um die Sache zu klären. Wir erhielten die Zustimmung der Schwesterkommission, machten einen Entwurf zuhanden der Vernehmlassung, verabschiedeten diesen dann am 18. Mai dieses Jahres mit 11 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung und haben den Text am 23. August dann so bereinigt, wie Sie ihn nun vor sich haben.
Unser Ziel ist es, einen Parallelismus der Zuständigkeiten zu schaffen, auch als Actus contrarius bekannt: Die Zuständigkeit für Änderung und Kündigung soll gleich beurteilt werden wie die für den Abschluss. Das kann man auf zwei Arten machen: entweder strikt formal, indem man sagt, es sei immer derselbe zuständig, wie zum Beispiel bei der Gesetzgebung. Da ist der Gesetzgeber, das Parlament, immer auch für die Änderung, die Kündigung oder besser gesagt Aufhebung zuständig. Oder man macht es auf eine materielle Art, indem man sagt: Es ist nicht automatisch immer das gleiche Organ, das erlässt, aufhebt und ändert, sondern man beurteilt die Zuständigkeit einfach nach einem gleichen Kriterium, nämlich nach der Bedeutung des Aktes. Das bietet sich im Völkerrecht an. Da haben wir in einem Vertrag ganz viel Wichtiges und auch ganz viel Unwichtiges, weil es im Völkerrecht keine Verordnungen gibt, in die man das Unwichtige auslagern könnte. So wäre es ein Unsinn, bei völkerrechtlichen Verträgen für jede noch so geringfügige Änderung, die im Landesrecht eine Verordnungsänderung wäre, das höchstlegitimierte Organ zu bemühen.
So haben wir einen materiellen Parallelismus gewählt. Das heisst namentlich, dass der Bundesrat auch Verträge von beschränkter Bedeutung selber ändern und kündigen kann, wie er sie ja auch abschliessen kann. Meistens wird das zusammenfallen; da kommt es nicht so darauf an, welche Art des Parallelismus man wählt. Es kann aber auch auseinanderfallen. So kann ein Vertrag zum Beispiel beim Abschluss wichtig sein und seine Bedeutung über die Zeit verlieren.
Diesen Grundsatz des materiellen Parallelismus - ich versuche diesen Begriff nun zum letzten Mal zu verwenden - haben wir in Artikel 24 ParlG und in Artikel 7a RVOG festgehalten. Dann haben wir es noch ausgeschmückt mit Änderungen zur vorläufigen Änderung und zur dringlichen Kündigung und das Ganze in die Vernehmlassung geschickt. Die meisten Vernehmlassungsteilnehmer waren einverstanden bis begeistert. Auch der Bundesrat zeigte sich inhaltlich unserer Meinung, mit einer Nuance, die es aber doch in sich hat. Der Bundesrat beantragt nämlich, vorab mit einem Entwurf 2 eine Verfassungsänderung herzustellen.
Namens Ihrer einstimmigen Kommission bitte ich Sie, natürlich auf unseren eigenen Entwurf 1 einzutreten, nicht jedoch auf den bundesrätlichen Entwurf 2 zur Verfassungsänderung. Hierzu meine kurzen Ausführungen:
Eine Verfassungsänderung ist in den Augen Ihrer einstimmigen Kommission überflüssig. Für uns ist nämlich klar, dass dieser materielle Parallelismus schon heute gilt. Der Bundesrat hat zuerst eingewandt, er habe ein verfassungsrechtliches Gewohnheitsrecht zum Künden. Wir haben ihn dann gebeten, uns doch bitte die dafür nötige langanhaltende Praxis zu belegen. Diese braucht es nämlich für Gewohnheitsrecht. Wir bekamen keinen einzigen Fall aufgezeigt und kamen zum Schluss, dass es keine langandauernde Praxis gibt. Es gibt nur die langandauernde Behauptung einer Praxis.
Es kommt hinzu, dass der Bundesrat 1996 im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung einen Antrag gestellt hatte, es sei ihm im Rahmen der Revision der Volksrechte eine verfassungsunmittelbare Kündigungskompetenz zu gewähren, und das Parlament sie ihm damals nicht gegeben hat. Spätestens damit wäre ein solches Gewohnheitsrecht absorbiert gewesen. Die Argumentation des Bundesrates schien uns auch deshalb nicht konsequent, weil er im Bericht "40 Jahre EMRK-Beitritt der Schweiz: Erfahrungen und Perspektiven" selber geschrieben hatte, die EMRK sei so bedeutungsvoll, dass er diese dann schon nicht alleine künden könnte, obwohl er an sich für alles zuständig wäre. Auch aus der Bundesverfassung, zum Beispiel aus Artikel 184 Absatz 1, ergibt sich für uns keine solche Kompetenz.
Nachdem wir nun also - ich sage es etwas direkt - diese bundesrätliche Anmassung einer Kündigungskompetenz demaskiert hatten, machte die Exekutive verdankenswerterweise einen Schritt auf uns zu und beharrte nicht mehr auf dieser aus unserer Sicht imaginären Kompetenz. Fortan liess es der Bundesrat offen, wer denn nach heutigem Recht zuständig sei. Er hielt aber dennoch an einer Verfassungsänderung fest, um es wenigstens transparent zu machen, wer zuständig sei.
Wir sind der Meinung, dass auch aus diesem Grund eine Verfassungsänderung nicht nötig sei, denn die Kompetenzregelung ergibt sich bereits aus der heutigen Bundesverfassung. Ich nehme das Beispiel Gesetzgebung: Da sagen die Artikel 163 und folgende der Verfassung, das Parlament sei für den Erlass zuständig. Nirgends steht, dass wir auch für die Änderung und Aufhebung von Gesetzen zuständig seien, und dennoch ist es allen klar. Ähnlich ist es bei Organisationen der kollektiven Sicherheit: Da steht, dass das obligatorische Referendum beim Beitritt zu solchen Organisationen gelte. Aber ich glaube, niemand käme auf die Idee, dass der Bundesrat deshalb selbstständig den Uno-Austritt anordnen könnte, nachdem Volk und Stände den Uno-Beitritt beschlossen haben. Auch sonst spricht die Verfassung meistens einfach von den Verträgen und sagt nicht, dass für den Abschluss nur das Parlament oder Volk und Stände zuständig seien.
Aus all diesen Gründen sieht Ihre Kommission einstimmig keinen Grund, die Verfassung zu ändern, sei es zur Kompetenzverschiebung oder zur Stärkung der Transparenz. Wir schreiben einfach auf Gesetzesstufe etwas fest, das unserer Meinung nach gemäss Verfassung nämlich heute schon gilt, quasi als etwas Verfassungslesenachhilfe für den Bundesrat.
Mein Fazit zur Verfassungsfrage: Man muss die Verfassung erstens nicht anpassen, mit dem Argument, dass dem Bundesrat eine Kompetenz weggenommen würde, weil er diese Kompetenz heute schon nicht hat. Zweitens muss man sie nicht anpassen, um das transparent zu machen, denn ausser dem Bundesrat ist das schon heute fast allen klar.
In diesem Sinne bitte ich Sie, auf die Vorlage 1 einzutreten, nicht aber auf die Vorlage 2.

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