Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungs-Initiative). Volksinitiative

13. März 2018
Kategorie: Wichtige Voten im Rat

Wir diskutieren heute eine staatspolitisch grundlegende Frage, nämlich diejenige, was gilt, wenn eine Norm des Völkerrechts und eine Norm des Landesrechts miteinander in Konflikt geraten, was bekanntlich vorkommt.

Vorausschicken möchte ich erstens, dass ich das Völkerrecht gerade für einen offenen Kleinstaat wie die Schweiz für eine sehr wertvolle Errungenschaft halte. Zweitens möchte ich vorausschicken, dass es natürlich heute schon einen Werkzeugkasten gibt zur Frage, wie man mit solchen Konflikten umgehen kann. Dazu gehören eine gewisse Zurückhaltung bei der Ratifikation von Verträgen und ihre demokratische Absicherung - hierzu haben wir eine Motion angenommen. Es gibt auch die völkerrechtskonforme Auslegung, und es gibt auch das Bedürfnis nach klaren Regeln für eine Kündigung. Auch an diesem Thema sind wir ja in diesem Hause dran; die Vorlage ist gerade in der Vernehmlassung.

Dennoch können Konflikte entstehen, die sich nicht durch Auslegung weginterpretieren lassen, für die man aber das einschlägige Abkommen nicht kündigen will. In einem Bild: Wenn Sie einen Mietvertrag haben, der Nachtruhe um 22 Uhr vorsieht, dann lassen Sie es an Ihrem runden Geburtstag vielleicht doch einmal etwas länger krachen, ohne gleich ausziehen zu wollen. Zwischen Schwarz und Weiss - alles einhalten oder alles kündigen - gibt es, theoretisch zumindest, diesen Mittelweg der ausnahmsweisen, bewussten Vertragsverletzung, mit all ihren Vor- und Nachteilen. Es ist klar: Wenn jemand eine solche begeht, muss er dann die Konsequenzen tragen.

Um zu wissen, wann man innerstaatlich nun eben eine solche in Kauf nehmen will, brauchen wir eine klare Regel. Unsere Rechtsordnung beantwortet ähnliche Konfliktfragen in den meisten Fällen sehr klar. Bundesrecht geht kantonalem Recht vor, Gesetze gehen Verordnungen vor, späteres Recht geht früherem gleichrangigem Recht vor. Aber beim Verhältnis von Landes- und Völkerrecht sind wir erstaunlich vage. Die heutige Verfassung sagt einzig, das Völkerrecht sei erstens generell zu beachten und zweitens für den Rechtsanwender in Bezug auf die Verfassung massgebend. Der Rest ist Improvisation oder, etwas weniger freundlich gesagt, Durchwursteln.

Das Problem beim Durchwursteln ist, dass derjenige sehr viel Macht erhält, der gerade mit der Wurst betraut ist. Das sind im vorliegenden Fall die Gerichte. So ist es am Ende eine fünfköpfige Abteilung des Bundesgerichtes, die darüber entscheidet, ob ein Gesetz oder eine Verfassungsnorm - zum Beispiel ein Freizügigkeitsabkommen oder die EMRK - vorgeht oder nicht. In der Realität ist es sogar noch etwas problematischer, weil die einschlägige Abteilung in den zitierten Fällen ja nicht einmal in Absprache mit dem Gesamtgericht operiert hat, wie sie das hätte tun müssen, und weil sie sich oft in Momenten ausspricht, in denen sie dies nicht einmal hätte tun müssen.

Ich finde das mit meiner Minderheit I institutionell falsch. Solche Entscheide sollten nicht ad hoc von Gerichten gefällt werden, sondern generell-abstrakt vom Verfassunggeber. Es geht nicht um Einzelfallgerechtigkeit - hier verteidige ich die Justiz immer durch alle Böden hindurch -, sondern es geht um eine generell-abstrakte Frage. Nehmen wir den Fall Schubert: Es ging dort nicht nur um den Herrn Schubert; dieselben Grundsätze hätte man auch anwenden müssen, wenn der Herr Hofer oder die Frau Wagner oder der Herr Pichler gekommen wäre. Es geht nicht um einen Einzelfall, sondern um eine generell-abstrakte Frage.

Somit ist es auch Ziel dieses Gegenvorschlag, für das Verhältnis eine klare Verfassungsregel zu schaffen. Gegenüber heute soll dabei weder das Landesrecht noch das Völkerrecht privilegiert werden. Es geht um klare Regeln und Zuständigkeiten. Dafür sehen wir zwei Elemente vor: erstens die Vermutung, dass wir das Völkerrecht einhalten wollen. Es ist per se weder moralisch edler noch inhaltlich wertvoller als das Landesrecht, darum geht es nicht. Aber im Unterschied zum Landesrecht haben wir seine Einhaltung Dritten versprochen, zumindest die Einhaltung der Verträge. Das ist seine besondere Qualität. Weil wir die Versprechen einhalten wollen, damit die anderen dies auch tun - der Grundsatz "Pacta sunt servanda" wurde erwähnt -, ist es in unserem Interesse als weltoffener, aber kleiner Staat, darauf zu pochen. Es macht auch Sinn, vom Vorrang des Völkerrechts und seiner Einhaltungsvermutung auszugehen. Sie spüren hier einen etwas anderen Geist, als er in der Initiative selber weht.

Das zweite Element des Gegenvorschlag, das Gegenstück dazu, gibt im Einzelfall die Möglichkeit, ausnahmsweise abzuweichen: in einer speziellen Konstellation, durch ausdrücklichen Beschluss des Verfassung- oder Gesetzgebers. Mit "ausnahmsweise" sollen Verfassung- und Gesetzgeber ermahnt werden, Zurückhaltung zu üben, Völkerrecht, wo immer möglich, eben einzuhalten. Mit dem Wort "ausnahmsweise" teilen wir dem Vertragspartner auch mit, dass wir uns in den allermeisten Fällen ans Völkerrecht halten wollen; im Übrigen ist der Ausdruck programmatisch. Und das Wort "ausdrücklich" verstärkt die Vorrangsvermutung des Völkerrechts, denn der Verfassunggeber kann ausdrücklich davon abweichen, indem er es explizit in die Verfassung schreibt, der Gesetzgeber, indem er es explizit ins Gesetz schreibt. Vielleicht könnten wir einen Meccano einführen mit einem besonderen Beschluss im Gesetzgebungsprozess, wie bei der Dringlichkeit.

Mit diesen beiden Elementen stärken wir beides, das ist das Schöne daran: Wir stärken das Völkerrecht auf der einen Seite und die Kompetenzen von Verfassung- und Gesetzgeber auf der anderen Seite. Das Völkerrecht wird gestärkt, weil sein Vorrang vermutet wird, und alle Beteiligten dürfen sich darauf berufen, können und müssen es dann einhalten. Wer also einen konfliktreichen Vorschlag macht, dann aber nicht den Mut und die nötige Mehrheit hat, um abzuweichen und den Völkerrechtsbruch explizit als solchen zu benennen, der wird eine völkerrechtskonforme Umsetzung akzeptieren müssen. Hätten wir eine solche Regel bei der Masseneinwanderungs-Initiative schon gehabt, dann hätten wir sie statt unter Getöse in Minne umsetzen können. Dann wäre nämlich verfassungsmässig für alle sichtbar und verbrieft gewesen, dass wir uns ans Völkerrecht halten müssen; die Masseneinwanderungs-Initiative enthielt ja bekanntlich keinen expliziten Auftrag, vom Völkerrecht abzuweichen.

Andererseits werden aber auch Verfassung- und Gesetzgeber und die Demokratie gestärkt, denn wer Klartext spricht und eine Mehrheit findet, der kann dem Landesrecht in einer bestimmten Konstellation den Vorrang verschaffen. Er ist dann nicht mehr, wie heute, der Gnade des Bundesgerichtes ausgeliefert, das gemäss Schubert-Praxis nach Gutdünken etwas Kaffeesatz liest, um herauszufinden, ob das Parlament vielleicht abweichen wollte oder nicht.

Zur Schubert-Praxis, Kollege Cramer hat sie auch erwähnt, muss man auch mal Klartext sprechen. Nach meinem Verständnis gibt es diese Schubert-Praxis gar nicht. Es gab 1973 den Fall Schubert. Seither gab es nach den Nachforschungen unserer Kommission keinen einzigen Fall mehr gemäss Schubert-Praxis, nur deren Behauptung. Jedes Mal, wenn sich die Frage stellte, hat das Bundesgericht eine neue Ausnahme gemacht. Das kann man gut finden oder nicht, aber man muss einfach festhalten: Eine Praxis als solche, von der das Parlament heute mit einem bewussten Entscheid abweichen könnte, gibt es nicht. So hiess es denn auf Mon Repos auch schon an öffentlichen Beratungen, der Herr Schubert sei auf der Intensivstation und man lasse ihn nun langsam vor sich hin sterben. Dies wäre nun also die Gelegenheit, ihm mittels einer klaren Verfassungsregel neues Leben einzuhauchen.

Zur Abrundung unseres Gegenvorschlag findet sich noch eine Gegenausnahme zum Menschenrechtsschutz. Daran kann der Zweitrat natürlich noch feilen. Wir haben hier mal einen Vorschlag gemacht.

Zum Schluss meines Votums noch ein Satz zum Verhältnis zur Initiative: Ich möchte zuerst betonen, dass die Vertreter der Minderheit den Gegenvorschlag nicht etwa deshalb unterbreiten, weil wir uns besonders vor einer Annahme der Initiative fürchten würden und taktisch motiviert wären. Überhaupt nicht! Wir unterbreiten Ihnen diesen Gegenvorschlag alleine aus inhaltlicher Überzeugung, weil wir finden, dass es dem Ständerat grundsätzlich gut ansteht, Probleme, die sich stellen, zu analysieren, bessere Lösungen zu suchen, egal von wem und in welcher Form das Anliegen ursprünglich eingebracht wurde und was seine Chancen an der Urne sein mögen. Es geht uns einfach um die wichtige staatspolitische Frage und um unsere Überlegungen, wie man sie lösen könnte.

Inhaltlich teilt der Gegenvorschlag genau einen Befund mit der Initiative, nämlich dass man das Verhältnis zwischen Landesrecht und Völkerrecht einmal generell - abstrakt in der Verfassung regeln sollte. Die Lösung der Initiative aber ist aus meiner Sicht mit zahlreichen Mängeln behaftet. Am gravierendsten finde ich den umfassenden und zugleich völlig unklaren Kündigungsauftrag. Da ich weder die EMRK noch das Freizügigkeitsabkommen künden will, empfehle ich die Initiative zur Ablehnung. Die Initiative atmet auch, wie erwähnt, einen anderen Geist. Der Gegenvorschlag geht ja vom Startpunkt aus, dass wir das Völkerrecht grundsätzlich einhalten wollen.

Nun ist mir aber schon klar, dass wir es kommunikativ kaum bewältigen könnten, gleichzeitig mit Initiative und Gegenvorschlag auf dem Stimmzettel in die Abstimmung zu gehen. Die Materie - Sie haben es jetzt selber gesehen, und die Zuschauer zu Hause leiden jetzt wahrscheinlich auch gerade daran - ist sehr schwer zu durchdringen. Wenn sich dann verschiedene Konzepte gegenüberstehen, überfordern wir wahrscheinlich sowohl uns als auch die Stimmbürger. Zögen also die Initianten bis am Schluss aller Beratungen ihr Projekt nicht zugunsten eines Gegenvorschlages zurück, dann würde ich contre coeur dafür plädieren, dass wir dann ganz am Schluss des Projektes, wenn wir das sehen, halt diesen Gegenvorschlag nicht auf den Stimmzettel schreiben, sondern ihn schubladisieren bzw. in den Kühlschrank stellen, bis die Initiative erledigt ist.

Das haben wir in diesem Hause auch schon gemacht, zum Beispiel bei der Initiative "Staatsverträge vors Volk". Da hatte der Ständerat sich eine gute Alternative überlegt, sagte dann aber, wir setzen sie nicht gleichzeitig auf den Stimmzettel. Jetzt haben wir das Projekt wiederaufgenommen. Hier aber besteht noch eine Chance, dass man eine Schnittmenge findet. Um diese Chance zu wahren, bitte ich Sie, heute im Erstrat auf diesen Gegenvorschlag einzutreten.

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